Статья 120 <<--- --->> Статья 122
РАЗДЕЛ
VI.
ФОРМЫ ВОСПИТАНИЯ ДЕТЕЙ,
ОСТАВШИХСЯ без ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Глава
18. ВЫЯВЛЕНИЕ и УСТРОЙСТВО ДЕТЕЙ,
ОСТАВШИХСЯ без ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Статья 121.
Защита
прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей
1. В последние годы в России наблюдается устойчивый рост числа
детей, оставшихся без попечения родителей. В 2005 г. их общее
количество составило более 700 тыс. (см.: Яковлева Е., Брынцева Г. Территория
недорогих детей//РГ. 2005. 16 апр.). Причем лишь небольшое число
этих детей (по некоторым данным, не более десяти процентов)
остались без попечения родителей в результате их
смерти. Остальные относятся к явлению так называемого
социального сиротства, т.е. являются сиротами при живых
родителях. Основными причинами увеличения числа детей-сирот при
живых родителях являются падение социального престижа семьи, ее
материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты,
рост внебрачной рождаемости, высокий процент родителей, ведущих
асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов
детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в России
крайне важное значение.
В соответствии с требованиями норм международного права ребенок,
который временно или постоянно лишен своего семейного окружения
или не может более оставаться в таком окружении, имеет право на
особую защиту и помощь, предоставляемые государством (ст. 20
Конвенции о правах ребенка). В России задачей государственной
важности является создание условий для полноценного физического,
интеллектуального, духовного, нравственного и социального
развития детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки
их к самостоятельной жизни в современном обществе, а также
оказание им психологической, медицинской и педагогической
помощи. Федеральной целевой программой "Дети-сироты" на
1998-2000 годы, утв. постановлением Правительства РФ от 19
сентября 1997 г. N 1207 (СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4705), было
предусмотрено комплексное осуществление на федеральном уровне
системы мер, направленных на формирование и реализацию
государственной политики по отношению к детям, оставшимся без
попечения родителей, и обеспечивающих их социальную
защищенность, профессиональную подготовку, трудоустройство и
полноценную интеграцию в общество. Конкретными целями и задачами
программы являлись предупреждение социального сиротства,
психологическая поддержка и социальная адаптация детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей. Логическим
продолжением этой программы стали утвержденные постановлениями
Правительства РФ от 25 августа 2000 г. N 625 Федеральная целевая
программа "Дети-сироты" (2001-2002 годы) (СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3712)
и от 3 октября 2002 г. N 732 подпрограмма "Дети-сироты" в
составе Федеральной целевой программы "Дети России" на 2003-2006
годы (СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3984).
Общие принципы, содержание и меры государственной поддержки
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
определены Законом о дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в
связи с предоставлением и обеспечением органами государственной
власти дополнительных гарантий по социальной защите прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также
лиц из их числа в возрасте до двадцати трех лет. В нем же
содержится важная норма, согласно которой дополнительные
гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с
действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются
государством. При этом установлено, что органы исполнительной
власти РФ и ее субъектов осуществляют разработку и исполнение
целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для
них государственных учреждений и центров (ст. 4 Закона
о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей).
Расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий
по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, производятся за счет средств федерального
бюджета (в отношении детей, обучающихся в федеральных
государственных образовательных учреждениях) и бюджетов
субъектов РФ (ст. 5 Закона о дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей).
2. В комментируемой статье содержатся общие положения о защите
прав и интересов детей, оставшихся без попечения
родителей. Используемое в ней понятие "дети, оставшиеся без
попечения родителей" соответствует международно-правовым нормам
и отвечает требованиям времени. В статье дан примерный перечень
оснований (причин) утраты детьми родительского попечения:
а) смерть родителей, лишение их родительских прав, ограничение
их в родительских правах или признание родителей судом
недееспособными; б) уклонение родителей от воспитания детей или
от защиты их прав и интересов, в том числе отказ родителей взять
своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений,
учреждений социальной защиты населения и других аналогичных
учреждений; в) длительное отсутствие родителей, болезнь
родителей и иные причины (отбывание родителями наказания в
местах заключения, нахождение под стражей в период следствия,
постоянное проживание родителей в другом населенном пункте,
признание родителей безвестно отсутствующими, розыск их органами
внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов).
3. Основанное на положениях комментируемой статьи
законодательное определение терминов "дети-сироты" и "дети,
оставшиеся без попечения родителей" дается Законом "О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей". В нем установлено,
что дети-сироты - это лица в возрасте до восемнадцати лет, у
которых умерли оба или единственный родитель, а дети, оставшиеся
без попечения родителей, - это лица в возрасте до восемнадцати
лет, которые остались без попечения единственного или обоих
родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их
родительских прав, ограничением их в родительских правах,
признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными
(ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных
учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в
учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы,
нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и
обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от
воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом
родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных
учреждений, учреждений социальной защиты населения и других
аналогичных заведений и в иных случаях признания ребенка
оставшимся без попечения родителей в предусмотренном законом
порядке (ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей).
4. СК определено (п. 1 комментируемой статьи), что защита личных
неимущественных и имущественных прав и интересов детей,
утративших по тем или иным причинам попечение родителей,
возлагается на органы опеки и попечительства. Указанная
обязанность органов опеки и попечительства предполагает
выполнение ими следующих функций: а) выявление и учет детей,
оставшихся без попечения родителей; б) избрание форм устройства
таких детей в зависимости от конкретных обстоятельств утраты
попечения родителей; в) осуществление последующего контроля за
условиями содержания, воспитания и образования детей.
Согласно п. 2 комментируемой статьи и п. 1 ст. 34 ГК органами
опеки и попечительства являются органы местного самоуправления -
избираемые непосредственно населением и (или) образуемые
представительным органом муниципального образования органы,
наделенные собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения, не входящие в систему органов государственной
власти (ст. 2, 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 33. Ст. 3368;
2005. N 1. Ст. 12, 17, 25). Местное самоуправление
осуществляется на всей территории РФ в городских и сельских
поселениях, муниципальных районах, городских округах и на
внутригородских территориях городов федерального
значения. Поскольку осуществление функций по опеке и
попечительству относится к вопросам местного значения (п. 16
ч. 1 ст. 14, п. 13 ч. 1 ст. 15, п. 21 ч. 1 ст. 16 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"),
органы местного самоуправления обязаны принимать меры к
устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
Конкретные полномочия органов местного самоуправления по
осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей,
оставшихся без попечения родителей, закреплены в СК
(ст. 121-123, 125, 140, 142, 145, 147, 150, 151 СК и др.), в ГК
(ст. 31-41), а также в некоторых других нормативных источниках
(в том числе законах субъектов РФ), конкретизирующих правовой
статус органов опеки и попечительства в рассматриваемой сфере
деятельности.
В СК не называются структурные подразделения органов опеки и
попечительства и стоящие перед ними задачи. Указанные вопросы
решаются в уставах муниципальных образований в соответствии с
законами субъектов РФ. Как правило, функции по опеке и
попечительству в отношении несовершеннолетних детей закреплены в
них за муниципальными отделами образования, входящими в
структуру органов местного самоуправления (местной
администрации) (письмо Министерства образования РФ от 4 июля
1995 г. N 14/196-6 "Об укреплении службы по защите прав и
интересов несовершеннолетних детей"//Вестник образования. 1995. N 8). Ряд
функций по опеке и попечительству над детьми, оставшимися без
попечения родителей, реализуются путем принятия муниципальных
правовых актов. Высшим должностным лицом муниципального
образования является глава муниципального образования, который
наделен полномочиями: а) подписывать и обнародовать в порядке,
установленном уставом муниципального образования, нормативные
правовые акты, принятые представительным органом муниципального
образования; б) издавать в пределах своих полномочий правовые
акты (ст. 7, 36 Закона об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации). Например, в Москве
организация и осуществление опеки и попечительства отнесены к
предмету ведения муниципальных образований (подп. 13 п. 2 ст. 8
Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации
местного самоуправления в городе Москве"//Вестник Мэра и
Правительства Москвы. 2002. N 55). При этом необходимое
взаимодействие с муниципальным образованием осуществляется
управой района г. Москвы, как территориальным органом
исполнительной власти города, подведомственным Правительству
Москвы (п. 2.2.6.9 Положения об управе района города Москвы,
утв. постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП//Вестник
Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 1). В реализации
государственной политики по выявлению и устройству детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, и по созданию им
наиболее благоприятных условий для жизни и воспитания принимает
также участие Департамент образования г. Москвы (п. 2.12
Положения о Департаменте образования города Москвы,
утв. постановлением Правительства Москвы от 24 сентября 2002 г.
N 787-ПП//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 50).
Во многих субъектах РФ приняты специальные законы о деятельности
органов опеки и попечительства, в том числе и по защите прав и
интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей: Закон Архангельской области от 18 декабря 1996 г. "Об
организации работы по опеке и попечительству в Архангельской
области"//Ведомости Архангельского областного собрания второго
созыва. 1996. N 5; Закон Владимирской области от 2 апреля
1997 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в
отношении несовершеннолетних во Владимирской
области"//Призыв. 1997. N 81; Закон Ленинградской области от 31
марта 1997 г. N 7-ОЗ "Об органах опеки и попечительства в
Ленинградской области" (в ред. Закона Ленинградской области от
11 июля 2001 г. N 43-ОЗ)//Вестник правительства Ленинградской
области. 1997. N 4; 2001. N 9; Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г.
N 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату
в городе Москве" (в ред. Закона г. Москвы от 21 июня 2001 г. N 35)//Ведомости
Московской городской Думы. 1997. N 6; 2001. N 8; Закон
Мурманской области от 16 июня 1997 г. N 7-01-ЗМО "Об организации
и деятельности органов опеки и попечительства в Мурманской
области"//Мурманский вестник. 1997. 20 июня; Закон Пензенской
области от 28 июня 1997 г. N 44-ЗПО "Об органах опеки и
попечительства в Пензенской области"//Пензенская
правда. 1997. 22 июня; Закон Ростовской области от 17 октября
1997 г. N 46-ЗС "Об организации опеки и попечительства в
Ростовской области" (в ред. Закона Ростовской области от 16
августа 2000 г. N 98-ЗС)//Наше время. 1997. 28 окт.; 2000. 23
авг.; Закон Тюменской области от 10 декабря 1997 г. N 135 "Об
особенностях организации работы по опеке и попечительству в
Тюменской области"//Тюменские известия. 1997. 18 дек.; Закон
Кировской области от 10 марта 1998 г. N 35-ЗО "Об организации
деятельности по опеке и попечительству в Кировской
области"//Вятский край. 1998. 18 марта.
5. Функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере опеки и
попечительства возложены на Министерство образования и науки РФ
(п. 1 Положения о Министерстве образования и науки РФ,
утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 280//СЗ
РФ. 2004. N 25. Ст. 2562). В субъектах РФ методическая помощь
органам опеки и попечительства оказывается соответствующими
управлениями (департаментами, комитетами) образования субъектов
РФ. Так, в Москве методическое руководство работой органов опеки
и попечительства по вопросам передачи детей, оставшихся без
попечения родителей, на воспитание в семьи возложено на
Департамент образования (п. 3.31 Положения о Департаменте
образования города Москвы, утв. постановлением Правительства
Москвы от 24 сентября 2002 г. N 787-ПП//Вестник Мэра и
Правительства Москвы. 2002. N 50).
6. Не допускается деятельность других, кроме органов опеки и
попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и
устройству детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1
комментируемой статьи). Данный запрет распространяется и на
посредническую деятельность по передаче детей на усыновление,
под опеку (попечительство) или на воспитание в семью, т.е. речь
идет о поиске, выявлении и подборе детей (см. комментарий к
ст. 126.1 СК).
Несмотря на то что деятельность других юридических и физических
лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения
родителей, запрещена, тем не менее они обязаны сообщать органам
опеки и попечительства сведения о таких детях, если они стали им
известны (п. 1 ст. 122 СК).