РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1.
СЕМЕЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Статья 3.
Семейное
законодательство и иные акты, содержащие нормы семейного права
1. Согласно
ст. 72 (п. "к") Конституции РФ семейное законодательство
находится в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов. Все законы и иные нормативные правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, в том числе и по вопросам
регулирования брачно-семейных отношений, не должны противоречить
Конституции РФ (ст. 15 Конституции РФ).
2. В законодательстве субъектов РФ подтвержден установленный
Конституцией РФ и п. 1 настоящей статьи принцип нахождения
семейного законодательства в совместном ведении с Российской
Федерацией (например: п. "к" ст. 10 Устава Ярославской области
от 23 мая 1995 г.; п. "к" ст. 5 Устава Усть-Ордынского
Бурятского автономного округа от 30 мая 1995 г.; п. "з" ст. 20
Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа
от 30 мая 1995 г.//Уставы краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов РФ. Вып. 2. М.,
1996. С. 200, 269, 295). В некоторых субъектах РФ
предусматривается осуществление наряду с федеральными мерами и
иных мероприятий, в том числе законодательного характера,
включая разработку и принятие областных и местных программ
поддержки семьи, материнства и детства (например: п. 2 ст. 20
Устава Нижегородской области от 18 апреля 1995 г.//Там
же. С. 67).
3. "Сердцевиной" всего обширного массива действующего семейного
законодательства является Семейный кодекс РФ. Он был принят
Государственной Думой 8 декабря 1995 г. и вступил в силу (за
исключением отдельных положений) с 1 марта 1996 г. Как известно, в послереволюционной России было три
брачно-семейных кодекса (1918, 1926 и 1969 гг.). Ныне
действующий СК - четвертый в порядковом ряду основополагающих
законов в области регулирования брачно-семейных отношений -
включает в себя 171 статью и состоит из 8 разделов.
Разработка и принятие СК стало важным звеном в системе
мероприятий по коренной реформе семейного
законодательства. Концепция развития семейного законодательства
Российской Федерации была разработана учеными-юристами отдела
гражданского законодательства Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Многие ее
положения нашли отражение в СК. С его принятием все основные
институты семейного права приведены в соответствие с
Конституцией РФ, ГК, международно-правовыми актами. В нормах СК
закреплены демократические принципы построения семейных
отношений, гарантии защиты прав и интересов членов семьи. В СК
учтен опыт применения законодательства о браке и семье (в
частности, КоБС 1969 г.), нормы семейного законодательства
зарубежных государств, а также предложения, высказанные в
процессе подготовки СК учеными, практическими работниками,
органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. СК
охватывает широкий круг семейных отношений, вмешательство
государства сведено до разумного минимума, введено договорное
регулирование ряда отношений между членами семьи. В нем не
содержится норм, носящих чисто декларативный характер,
предписания нравственного характера сведены до минимума,
устранена чрезмерная и не всегда оправданная лаконичность
некоторых статей, что имело место в КоБС.
Структура СК претерпела изменения по сравнению с КоБС. В
отдельные разделы СК выделены нормы, регулирующие заключение и
прекращение брака (разд. II), права и обязанности супругов
(разд. III), права и обязанности родителей и детей (разд. IV),
алиментные обязательства членов семьи (разд. V), формы
воспитания детей, оставшихся без попечения родителей (разд. VI). С
другой стороны, имевшийся в КоБС раздел "Акты гражданского
состояния" отсутствует, так как эти отношения согласно ст. 47 ГК
являются предметом гражданского права. Изменения, внесенные СК в
правовое регулирование брачно-семейных отношений, включают в
себя новшества не только структурного, но и содержательного
плана. Так, в нем впервые появились институты договорного режима
имущества супругов (брачного договора), прав несовершеннолетних
детей, соглашений об уплате алиментов, приемной семьи. Вместе с
тем следует отметить, что в СК сохранены те положения ранее
действовавшего семейного законодательства, правильность и
эффективность которых подтверждены практикой.
Действие СК во времени определяется его ст. 168 и 169. В СК не
только установлен срок введения его в действие, но и решен
вопрос о применении других актов семейного законодательства,
ранее действовавших на территории РФ (см. комментарий к ст. 168,
169 СК).
4. В состав семейного законодательства входят и принимаемые в
соответствии с СК другие федеральные законы. Например, в
развитие установленных в разд. VI "Формы воспитания детей,
оставшихся без попечения родителей" СК норм принят Федеральный
закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях
по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей" (в ред. Федерального закона от 22 августа
2004 г. N 122-ФЗ). Этим законом определены принципы, содержание
и меры государственной защиты детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей. Кроме того, он регулирует отношения,
возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами
государственной власти дополнительных гарантий по социальной
защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, а также лиц из их числа в возрасте до двадцати трех
лет. Разработан и принят прямо названный в ст. 122 СК
Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ "О
государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения
родителей" (СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643). Отдельные нормы
семейного права содержатся и в ряде других федеральных законов
(Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802;
2000. N 30. Ст. 3121; Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ
"Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних"//СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177).
5. Семейное законодательство включает не только СК и принимаемые
в соответствии с ним другие федеральные законы, но также и
законы субъектов РФ. Законами субъектов РФ в соответствии с п. 2
комментируемой статьи могут регулироваться семейные отношения
лишь в пределах, установленных СК.
Во-первых, законы субъектов
РФ регулируют семейные отношения по вопросам, непосредственно
отнесенным СК к ведению субъектов РФ: установление порядка и
условий, при наличии которых вступление в брак может быть
разрешено в виде исключения до достижения возраста шестнадцати
лет (п. 2 ст. 13 СК); выбор супругами двойной фамилии при
заключении брака (п. 1 ст. 32 СК); присвоение фамилии и отчества
ребенку (п. 2, 3 ст. 58 СК); организация и деятельность органов
местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства
над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 2 ст. 121 СК);
определение дополнительных по сравнению с СК форм устройства
детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 123 СК);
установление порядка и размера выплаты денежных средств опекуну
(попечителю) на содержание ребенка (п. 5 ст. 150 СК);
установление размера оплаты труда приемных родителей и льгот,
предоставляемых приемной семье (п. 1 ст. 152 СК).
Во-вторых, законы субъектов РФ в области семейных отношений
могут приниматься по вопросам, непосредственно СК не
урегулированным. Это согласуется с принципом единства семейной
политики на федеральном и региональном уровнях, что
предполагает, в частности, дополнение и развитие субъектами РФ и
органами местного самоуправления предоставленных семье
федеральным законодательством минимальных социальных гарантий и
льгот (п. 13 Основных направлений государственной семейной
политики). Однако в любом случае законы субъектов РФ,
регулирующие семейные отношения, не должны противоречить как СК,
так и иным федеральным законам. При наличии противоречий между
ними применению подлежит СК или федеральный закон (п. 4
постановления Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. N 8
"О некоторых вопросах применения Конституции РФ при
осуществлении правосудия"//БВС РФ. 1996. N 1).
6. К источникам семейного права относятся не только Конституция
РФ, СК, принимаемые в соответствии с ним другие федеральные
законы и законы субъектов РФ, но и иные нормативные правовые
акты, регулирующие семейные отношения, включая, в первую
очередь, указы Президента РФ, которые согласно ч. 2 ст. 90
Конституции РФ обязательны для исполнения на всей территории
РФ. Как правило, указы Президента РФ по вопросам регулирования
семейных отношений носят нормативный характер, т.е. содержат
общие правила, рассчитанные на многократное применение. В
основном указами Президента РФ утверждаются мероприятия
общегосударственного уровня, имеющие комплексный характер
(например, федеральные целевые программы по различным вопросам
защиты семьи, материнства и детства), или определяются
концептуальные подходы к решению проблем в данной сфере (см.,
например: Указ Президента РФ от 29 декабря 1994 г. N 2231 "О
некоторых мерах по обеспечению выполнения президентской
программы "Дети России"//СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 43; Указ
Президента РФ от 19 февраля 1996 г. N 210 "О продлении действия
президентской программы "Дети России"//СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 799;
Указ Президента РФ от 8 июня 1996 г. N 851 "Об усилении
социальной поддержки одиноких матерей и многодетных семей"//СЗ
РФ. 1996. N 24. Ст. 2885; Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. N 712
"Об Основных направлениях государственной семейной политики"//СЗ
РФ. 1996. N 21. Ст. 2460; Указ Президента РФ от 14 сентября
1995 г. N 942 "Об утверждении Основных направлений
государственной социальной политики по улучшению положения детей
в Российской Федерации до 2000 года (Национального плана
действий в интересах детей)"//СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3669).
7. В комментируемой статье установлено, что Правительство РФ
вправе принимать нормативные правовые акты на основании и во
исполнение СК, других федеральных законов и указов Президента
РФ. Однако в отличие от законов субъектов РФ это возможно лишь в
случаях, непосредственно предусмотренных СК, другими
федеральными законами, а также указами Президента РФ. Так, в соответствии с СК к компетенции Правительства РФ, в
частности, относится: определение видов заработка и иного
дохода, из которых производится удержание алиментов на
несовершеннолетних детей (ст. 82); определение порядка передачи
детей на усыновление, а также осуществления контроля за
условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на
территории РФ (п. 2 ст. 125); установление по представлению
Министерства юстиции РФ и Министерства иностранных дел РФ
порядка деятельности органов и организаций иностранных
государств по усыновлению детей на территории РФ и порядка
контроля за ее осуществлением (п. 2 ст. 126.1); установление
перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить
ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в
приемную семью (ст. 127); утверждение положения о приемной семье
(ст. 151); определение порядка выплаты и размера денежных
средств на содержания ребенка в приемной семье (ст. 155);
определение порядка постановки на учет консульскими учреждениями
РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными
гражданами или лицами без гражданства (ст. 165). С учетом
определенных СК вопросов, отнесенных к ведению Правительства РФ,
по большинству из них уже приняты соответствующие постановления
Правительства РФ (постановление Правительства РФ от 1 мая
1996 г. N 542 "Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии
которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку
(попечительство), взять в приемную семью"//СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2304;
постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 "О
приемной семье"//СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3721; 2005. N 7. Ст. 560;
постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 841 "О
перечне видов заработной платы и иного дохода, из которых
производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей"//СЗ
РФ. 1996. N 31. Ст. 3743; 1998. N 21. Ст. 2240; 2003. N 33. Ст. 3269;
2004. N 8. Ст. 663; постановление Правительства РФ от 28 марта
2000 г. N 268 "О деятельности органов и организаций иностранных
государств по усыновлению (удочерению) детей на территории
Российской Федерации и контроле за ее осуществлением"//СЗ
РФ. 2000. N 14. Ст. 1501; 2005. N 11. Ст. 950; постановление
Правительства РФ от 29 марта 2000 г. N 275 "Об утверждении
Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и
осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в
семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил
постановки на учет консульскими учреждениями Российской
Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и
усыновленных иностранными гражданами или лицами без
гражданства"//СЗ РФ. 2000. N 15. Ст. 1590; 2002. N 15. Ст. 1434;
2005. N 11. Ст. 950).
8. Нормативные правовые акты (постановления или распоряжения)
могут приниматься Правительством РФ в соответствии с
федеральными законами. Так, Положение о порядке назначения и
выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей,
принято в соответствии с Законом о государственных пособиях
гражданам, имеющим детей. В нем конкретизируются основания и
порядок предоставления государством материальной помощи
гражданам на воспитание детей. В соответствии с указами Президента РФ нормативные правовые акты
Правительства РФ принимаются в основном по вопросам
организационно-распорядительного или финансового
характера. Например, во исполнение Указа Президента РФ от
18 июня 1996 г. N 932 "О Национальном плане действий по
улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до
2000 года" (СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3060) постановлением
Правительства РФ от 29 августа 1996 г. N 1032 был утвержден
Национальный план по улучшению положения женщин и повышению их
роли в обществе до 2000 г. (СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4300; 1999. N 40. Ст. 4860).
9. В комментируемой статье отсутствует упоминание о таких
источниках семейного права, как нормативные акты федеральных
органов исполнительной власти. Однако такие акты издавались как
до, так и после принятия СК. Так, например, во исполнение
постановления Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 "Об
утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не
может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство),
взять в приемную семью" (СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2304) был издан
приказ Министерства здравоохранения РФ от 10 сентября 1996 г. N 332
"О порядке медицинского освидетельствования граждан, желающих
стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными
родителями" (БНА РФ. 1996. N 8), которым утверждены Положение о
медицинском освидетельствовании граждан, желающих стать
усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными
родителями, и Форма медицинского заключения по результатам
освидетельствования гражданина (гражданки), желающего(ей)
усыновить, принять под опеку (попечительство) ребенка или стать
приемным родителем, выдаваемого государственным учреждением
здравоохранения. На основании Правил передачи детей на
усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями
их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории
Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 29
марта 2000 г. N 275 (СЗ РФ. 2000. N 15. Ст. 1590), приказом
Министра образования РФ от 20 июля 2001 г. N 2750 (РГ. 2001. 12
сент.) утверждены типовые формы документов по учету кандидатов в
усыновители, оформлению усыновления и осуществлению контроля за
условиями жизни и воспитания усыновленных детей в семьях.
Представляется, что ведомственные нормативные акты,
затрагивающие отношения, регулируемые семейным
законодательством, могут издаваться только на основании, по
поручению и во исполнение постановлений Правительства РФ (в свою
очередь принятых в рамках компетенции Правительства РФ по
регулированию семейных отношений). В противном случае их издание
и применение будет противоречить требованиям СК.
10. При решении вопроса об отнесении того или иного нормативного
правового акта к источникам семейного права важно учитывать
требование принципиального характера о том, что нормативные акты
любого государственного или иного органа, в том числе указы
Президента РФ нормативного характера, постановления палат
Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения
Правительства РФ и др., должны соответствовать положениям СК и
других федеральных законов.
11. Постановления Пленума Верховного Суда РФ, где обобщается
практика по делам, вытекающим из брачно-семейных отношений, не
являются источниками семейного права. Однако они имеют важное
значение для правильного применения норм семейного
законодательства. К ним прежде всего относятся руководящие
разъяснения Пленума Верховного Суда РФ последнего времени,
данные уже после принятия СК, в постановлениях Пленума ВС РФ от
25 октября 1996 г. N 9 "О применении судами Семейного кодекса
Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении
отцовства и о взыскании алиментов" (БВС РФ. 1997. N 1), от
4 июля 1997 г. N 9 "О применении судами законодательства при
рассмотрении дел об установлении усыновления" (БВС РФ. 1997. N 9),
от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при
разрешении споров, связанных с воспитанием детей" (БВС
РФ. 1998. N 7) и от 5 ноября 1998 г. N 15 "О применении судами
законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака" (БВС
РФ. 1999. N 1). Кроме того, следует также иметь в виду, что до принятия
соответствующих законодательных актов РФ нормы бывшего Союза ССР
и разъяснения по их применению, содержащиеся в постановлениях
Пленума Верховного Суда Союза ССР, могут применяться судами в
части, не противоречащей Конституции РФ, законодательству РФ и
Соглашению о создании СНГ (Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. "О
действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР"//Ведомости
РСФСР. 1990. N 21. Ст. 237; постановление Пленума ВС РФ от
22 апреля 1992 г. N 8 "О применении судами Российской Федерации
постановлений Пленума Верховного Суда Союза ССР" (в
ред. постановления Пленума от 21 декабря 1993 г. N 11)//БВС
РФ. 1992. N 7; 1994. N 3).
12. Основными направлениями государственной семейной политики
(п. 4) установлено, что субъектами государственной семейной
политики выступают органы законодательной и исполнительной
власти всех уровней, работодатели, общественные объединения,
политические партии, профессиональные союзы, религиозные
конфессии, благотворительные фонды, юридические и физические
лица. Порядок и условия участия указанных органов в реализации
государственной семейной политики, включая участие в разработке
и принятии соответствующих нормативных правовых актов, требуют
своего нормативного закрепления в ближайшей перспективе.